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北京市慕公律师事务所主任。曾当10年军医,做过8年法官,现又有近10年律师经历。当过《中国律师》杂志特约撰稿人,做过《解放军生活》等杂志的专栏作者,爱写点法治时评,在法制日报、新京报、南方周末等报刊发表法治时评文章数百余篇。

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“收容教育”是否还有效,人大应出来说话  

2014-06-08 21:01:06|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“收容教育”是否还有效,人大应出来说话


据报道,黄海波已聘请律师,准备就其被北京警方收容教育6个月一事采取法律手段。这一举动意义重大,它对警方单方决定限制公民两年人身自由的收容教育制度到底如何走向,将发挥重要作用。按照规定,被收容教育人员对收容教育决定不服的,应先申请行政复议;对复议决定不服,还可以提起行政诉讼,诉讼程序还包括一审和二审。这意味着黄海波的维权可能使事件保持较长时间的热度,从而促使收容教育制度的存废尽早明朗化。

“收容教育”是否还有效,人大应出来说话 - 刘昌松 - 刘昌松的博客

收容教育制度由全国人大常委会1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》(以下简称《决定》)第4条第2款确立,由国务院1994年《卖淫嫖娼人员收容教育办法》(以下简称《办法》)细化。目前该制度到底是不是还具有法律适用效力,实务上和理论上都很模糊。相关知情人向记者透露,北京警方对卖淫嫖娼者实施拘留处罚后一般都会再收容教育一定期限,黄海波被收容教育6个月,不是什么特例。这说明北京警方认为,《决定》和《办法》规定的收容教育制度依然有效。

而江西省公安厅在答复赵思乐关于该省卖淫嫖娼人员被收容教育的信息公开申请时透露,该省公安机关一直未设立卖淫人员收容教育所,因为200631日起实施的《治安管理处罚法》中没有了收容教育这一处罚手段,故当日以后,江西省公安机关没有再对卖淫嫖娼人员实施收容教育。这等于说,《决定》和《办法》规定的收容教育制度在江西已经废止,失去了适用效力。

著名律师陈有西撰文认为,收容教育制度是劳动教养制度派生出来的,他既不同意北京警方关于该制度现在还有效的观点,也不同于江西警方该制度在2006年就已废止的观点。他指出,全国人大去年底废除劳教的《决定》,是对中国56年来所有未经司法审判,就可以用行政权决定关人的做法的总的清理、废除、和纠正;所有此前与此新规定相背的人大决定、囯务院、公安部文件,一律废止。这虽然只是一种学理解释,却引起众多网友的赞同,具有相当的代表性。但也有律师表示,全国人大和国务院都没有明令废止《决定》和《办法》,废除“劳教”并不必然意味着废除了“收教”,北京警方对黄海波适用“收教”没有法律障碍。

可见,收容教育制度是否还具有法律适用效力,无论在行政执法实践中,还是学术理论上,目前都呈现出十分模糊的认识。我国是单一制国家,《决定》和《办法》是在全国范围内实施的法律和行政法规,而不是只在某一地区才具有效力的地方性规范,绝不能允许在某个省级单位适用,而在另一个省级单位完全不适用的现象出现,这是维护国家法律尊严和法律统一有效实施的必然要求。

我认为,在讨论中有几种错误认识是应该澄清的。

错误认识一:《立法法》规定,限制人身自由的处罚和措施应由法律规定,收容教育制度是由《决定》确立的,而《决定》不是法律。《决定》虽然名称上不称“XXXX法”,但《决定》是全国人大常委会依立法程序制定,并以第51号国家主席令公布,且《决定》中还有补充当时《刑法》的罪刑规范(后被新刑法吸收),而罪刑规范只能由法律设定是很明确的。因此,“收容教育”制度不是法律设定的观点,并不能成立。

错误认识二:收容教育是行政处罚,而《行政处罚法》对卖淫嫖娼只规定了罚款和拘留之处罚种类,对卖淫嫖娼者拘留后再收容教育属于法外施“刑”,也违背“一事不再罚”的处罚原则。江西省公安厅认为“2006年的《治安管理处罚法》中没有了收容教育这一处罚手段”,即是这一观点在实践中的典型表现,而这一说法并不成立。

《决定》第4条第1款规定:“卖淫、嫖娼的,依照治安管理处罚条例(《治安管理处罚法》的前身)第30条的规定处罚。”而当时的《治安管理处罚条例》第30条规定:“严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼,违者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养,可以并处5000元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

如果作为前身的《治安管理处罚条例》规定了收容教育之处罚,而《治安管理处罚法》未再规定,则江西省公安厅以历史沿革的方法来解释,称“《治安管理处罚法》中没有了收容教育这一处罚手段,故当日以后,江西省公安机关没有再对卖淫嫖娼人员实施收容教育”是能够成立的。但《治安管理处罚条例》并未规定收容教育,收容教育措施是由《决定》新创设的,江西省公安厅的观点,理由便显不足。

其实,国务院根据《决定》所制定的《办法》明确指出:“本办法所称收容教育,是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。”可见,行政法规明确了收容教育是一种行政措施,而不是行政处罚的性质。既然收容教育不是行政处罚,拘留后再收容教育,自然也不违反“不事不再罚”的处罚原则了。

错误认识三:收容教育制度已经不存在适用效力。或认为2006年《行政处罚法》实施后,收容教育不再具有适用效力,或认为去年12月全国人大常委会作出废止劳动教养决定后,收容教育失去适用效力。

认为收容教育在2006年《行政处罚法》实施后不再具有适用效力的观点之错误,行政法规本身即给予了明确的回答。2010年底《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》,对《办法》部分条款予以修正,并于201118日以国务院令第588号发布施行。修正后的《办法》规定,对卖淫、嫖娼人员,除依照《治安管理处罚法》第66条的规定处罚外,对尚不够实行劳动教养的,可以由公安机关决定收容教育。

而去年12月底全国人大常委会作出《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》只是明确“废止195781日第一届全国人民代表大会常务委员会第78次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》及《国务院关于劳动教养问题的决定》”以及“废止19791129日第五届全国人民代表大会常务委员会第12次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养的补充规定的决议》及《国务院关于劳动教养的补充规定》”,并未明确《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《卖淫嫖娼人员收容教育办法》所确立和细化的收容教育制度也一并废止。

其实,收容教育之行政措施没有违反宪法性文件《立法法》关于限制人身自由的处罚和措施应由法律规定之要求,相应地,也未违反《行政处罚法》和《行政强制法》的类似规定,但并不意味着也没有违反宪法本身关于限制人身自由方面的规定。

宪法规定:“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”依该条规定,哪怕为打击刑事犯罪需要,对公民实施较长时间限制人身自由的逮捕之刑事措施,也必须由司法机关决定,而不能由作为行政部门的公安机关决定。我国《刑事诉讼法》根据宪法相应规定,公安机关决定的限制人身自由的刑事拘留措施一般为10日,特殊情况下为14日,最长不超过37日;相应的期限届满,若没有法检机关的决定,公安机关就必须放人。“劳教”与“收教”还不是刑事措施而只是行政措施,其最大的问题即在于,不经过司法审查,前者由公安机关主导的地市一级的劳教委即可决定最长限制公民4年的人身自由, 后者完全由县一级公安机关即可决定最长限制公民2年的人身自由,严重违反宪法在公民基本权利中关于保护公民人身自由的相关规定。

在现代法治社会,执法性质的警察权直接对人身自由的限制,只能是紧急情况下的短期行为,以服务于行政效率的要求。例如在英国,警察对于被逮捕人的羁押期限一般不超过24小时,对于犯严重可捕之罪的人由警长决定,也只能关押36小时,再长即必须将犯罪嫌疑人带到治安法官面前,由中立的法官决定是否关押,此时应当由律师在场。对警察权限制人身自由进行严格约束,是世界法治国家的立法通例。

严重限制公民人身自由的劳教教养之行政措施,同较为严重限制人身自由的收容教育之行政措施,具有同质性,只是一百步与五十步的关系,前者因违宪之实质原因已明确被废止,而后者同样违宪却没有明确废止,是否还具有适用的效力,似乎处于悬而未决的状态。今年两会期间有代表和委员分别递交了废止收容教育的议案和提案,至今也未听到回复之声;之后又有108名专家学者向全国人大常委会提出废止建议,今天又有40余名法律专家学者再提废止建议,面对切切呼唤和汹汹民意,全国人大常委会没理由不出来回应。

回到黄海波通过法律手段讨要说法的话题,无疑是一个重要的契机。复议机关和受诉法院在复议或诉讼的过程中,对于收容教育的效力不甚明确的问题,更应层报国务院或最高法院,并由后者提请两个月召开一次会议的全国人大常委会,促使其出来明确该制度的适用效力,为该案或将来同类案件的正确处理奠定基础。这可是体制内的机制,力度是公民建议无法比拟的。我想,这正是黄海波通过法律途径讨要说法的重大意义所在。

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