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北京市慕公律师事务所主任。曾当10年军医,做过8年法官,现又有近10年律师经历。当过《中国律师》杂志特约撰稿人,做过《解放军生活》等杂志的专栏作者,爱写点法治时评,在法制日报、新京报、南方周末等报刊发表法治时评文章数百余篇。

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愿“行政强制法第一案”多些标杆意义  

2012-08-04 09:50:50|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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愿“行政强制法第一案”多些标杆意义

顺义区大孙各庄镇村民崔老汉、崔女士两家共同在村里盖房,被镇政府认定为违章建筑,今年3月予以强拆。崔家人起诉镇政府索赔40余万元,顺义区法院行政庭近日开庭审理了此案。此前,崔家申请行政复议,顺义区政府以镇政府的行为违反了《行政强制法》关于复议期间不得实施强制拆除行为的规定为由,确认了镇政府的强拆行为违法。这是行政强制法实施后的“北京第一案”。

笔者以“行政强制法案件”、“行政强制法第一案”等关键词,在网络上反复检索,也未发现其他省份有相关案例的报道。因此,该案也可能是行政强制法“全国第一案”。“第一案”毕竟是第一个使“纸上的法律”变成“适用中的法律”的案例,它对宣传法律、激活法律,必将发挥重大作用。因此,它或多或少都有些标杆意义和一定的研究价值。本文即从实体上和程序上,对本案作些粗浅的探索。

从法律性质而言,本案中,大孙各庄镇政府前后实施了两个具体行政行为,前面的限期拆除房屋属于行政处罚,后面的强拆房屋属于行政强制执行,应分别依照《行政处罚法》和《行政强制法》规定的程序进行。当然,行政处罚的实体依据应为《土地管理法》、《城乡规划法》等实体法律。

从实体上来看,顺义区大孙各庄镇政府作出限期拆除处罚的主要依据应是顺义区国土局认定争议土地性质为耕地、土地利用现状为基本农田,市规划委认定其未办乡村规划许可证。其中的关键依据又是区国土局的证明,因为若不是占用耕地建房,依法根本不需要申请乡村规划许可证。但从报道的事实来看,那块地最早确实是崔老汉的父亲、崔女士的爷爷花“七石黄白玉米”所购,有当时的转让协议和政府部门颁发的土地所有权证为证,这些年来一直是崔家在该地块上种树、伐树、再种树,在行使着使用权;两百多村民们也自愿联名作证,认可该地为崔家所购所用;而且镇政府收集的村主任证词也证实,该地最早为崔女士祖上购买,此次盖房前的地貌为小树林和垃圾池,不是基本农田,否则,早发包给村民耕种了。

按常理,村委会是基层群众自治组织,村主任是代表该组织在作证,村民们都常年生活在该村,他们所作证词应该更切合事实,更具有可信性,真不知国土部门是如何认定诉争地为耕地的。若其仅仅为另一个行政机关执法提供依据而随意出证,则有可能引火上身,崔家完全可以以其违法的行政确认行为侵犯其合法权益为由,将国土部门告上法院。

另外,诉争地为崔家1950年所置地产。当时,农民在土地改革中,地主被剥夺了土地,富农家庭保有了自己的基本土地,贫雇农、下中农则分得了土地,且国家允许土地所有权自由流转,崔家的那块地即为购买取得。此后,农村开始走合作化道路,1953年建立初级社,农民以土地入股,按股分红,土地所有权还是农民的;1956年建立高级社,农村土地一律收归集体所有。此后,土地为国家和集体所有成为定制,实施至今。

问题就出现了,像崔家花“七石黄白玉米”(这在当时可不是一笔小财产,可购买农村的一个大宅院)所购置的那块地,土地所有权收归集体后,崔家在该地上的财产利益到底哪里去了?是否崔家没有了该地所有权,就对该地的一切财产利益都不存在了?这在2004年宪法修正案之前,可能找不到答案,因为之前的宪法和其他法律都没有规定,国家对公民私有财产征收征用还要给予补偿。例如2002年12月,国家渔政渔港监督局一纸通知,全国捕杀食人鲳,有一家公司从南美合法引进价值300多万元的食人鲳被捕杀,就没有任何补偿。可2009年发生禽流感,国家捕杀公民的家禽,都是给了补偿的,原因就在于2004年宪法修正案中有了这样的规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”可见,现在的宪法精神,是对公民私有财产的充分尊重,崔家的那笔巨大财产利益不能说没有了就没有了,没有任何说法。

笔者见到北京市政府有关部门于2010年6月11日作出了一个《关于个人持有的五十年代<土地房产所有证>有关问题的答复》。该《答复》重申了1963年中央对原来享有土地所有权,后面转化为包括建房或未建房宅基地之使用权的政策。《答复》称:“1963年3月20日中共中央发出《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》再次明确:社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有。但仍归各户长期使用,长期不变。”应该说,该政策体现了对村民利益的尊重,也符合宪法精神。结合本案来分析,崔家的那块地,无论大孙各庄镇政府,还是村委会组织,以及该村村民,过去和现在,正是考虑崔家在该地上巨大投入,才未将其化作耕地承包给村民,实质上就是所有权收归集体了,把宅基地使用权留给崔家了,让崔家一直在上面种树使用。“没有建筑物的空白宅基地”也应“长期使用,长期不变”的原则,应该还是有效的。因此,顺义区国地部门将争议地确定为耕地,到底是什么时候确定的,依据什么确定的?为什么从来没有告之崔家,崔家对该地的财产利益到底哪里去了?这些问题,都是该国地部门需要认真回答的。

当然,本案最大的问题还是严重程序违法。法谚有云:看一个国家是否实现了法治,只要看它是否严守程序就够了。此案中,大孙各庄镇政府的限期拆除的行政处罚是否正确,不仅要看盖房者在实体上是否应受处罚,还要看相关处罚程序是否遵循法律。所以,该镇政府在作出限期拆除决定前,有没有依《行政处罚法》,会直接影响处罚决定的效力。例如,若处罚前未告知相对方处罚的事实、理由和依据,或未听取当事人的陈述和申辩,处罚决定依法便不能成立,更谈不上强制执行的效力了。

无论限期拆除的处罚决定是否正确,实施强拆房屋是另一个行为,应遵守《行政强制法》的程序限制。第一,应另行制作强制执行决定书,并送达给当事人,告知不服还可申请复议或起诉,而不是只要相对人在限期拆除时间内没有自行拆除,就可以直接强拆了;第二,如果当事人对限期拆除的处罚决定申请了复议或者提起了诉讼,则不得直接强拆,而应等待救济程序完成后再作处理。这正是顺义区政府认定镇政府强拆行为违法的原因所在。第三,在作出强制执行决定前,还应当用催告书的形式,敦促当事人自觉履行处罚决定,在这个环节再一次充分听取当事人的陈述申辩意见,并对当事人提出的事实、理由和证据,进行记录和复核。本案若存在这一环节,就不会发生“强拆后才发现村民申请复议”的现象了。其四,能有非强制方式达到行政目的的,不得实施行政强制。而本案在当事人自行拆除之中实施了强拆。

可见,《行政强制法》针对实践中已引发大量严重社会问题的强拆建筑物行为,做了比较完备的制度防范,以切实保护这一价值大、直接关系民生、公众关注度高的财产,免遭强大行政权力的侵害。但徒法不足以自行,再好的法律也得靠人来执行;若执法者的执法意识太差、执法素低太低,他执的根本就不是“法”,而是他自己的意志;在这样一种执法环境下,公民权利就一定会处于一种岌岌可危的状态。可以说,绝大多数引起社会关注的公众事件,都不是立法本身的问题,而是执法环节出了大问题。像本案中,大孙各庄镇政府作为主动执法者,对行政强制法设置的一道道关卡置若罔闻、视而不见,在这种情形下,没有人能阻挡政府强拆铁骑的前行,公民权财产毁于一旦、惨遭蹂躏,就是必须的结果。

现代法治有四个环节,立法、守法、执法和司法,其中,完备的立法是前提,普遍的守法是基础,严格的执法是关键,公正的司法是保障。现在,我国的法律体系基本建立起来,基本上能做到有法可依了;而公民、法人、其他组织的守法意识确实亟待加强;但最为人担心的,恐怕还是行政执法者的执法意识、执法素养和执法能力问题。人本属于动物,有趋利避害的本性,法律的本质在于遏制恶,若相对人不守法,只要行政机关能做到依法行政,通过行政指导、行政服务、行政警告以及必要的人身财产处罚,就能倒逼相对人逐渐走上守法的轨道。当然,相对人不守法,行政机关执法违法,还有最后一道屏障,那就是司法保障,通过法院公正的审理与裁判,强制义务人履行义务,从而救济被侵害的权利;通过确认行政机关的具体行政行为违法,并据此监督行政机关对作出违法行政行为的直接责任人予以行政问责,倒逼守法和执法上轨。行为有依据,违法有成本,通过这样一个机制,使法治走向良性循环。

“行政强制法第一案”提醒各级政府部门,行政强制法生效之后,过去那种重实体、轻程序,大大咧咧、粗放式执法的时代应该翻过去了;注重程序,尊重权利,才是如今政府机关执法时尤需注意的。希望法院对此案的后续审理和判决,能做到客观、公平、公正,不止于确认行政强制执行行为违法了事,更应注重对相对人公平合理的赔偿,以及通过司法建议来监督行政机关对那些置法律于不顾、坚持强拆的相关人员予以行政问责,使该案在多方面都能擎得起第一案的标杆意义。

【相关报道见2012年8月3日《新京报》第A39版】

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